گذار از کمیسیون تا تشکیل شورای حقوق بشر

ایده تشکیل شورای حقوق بشرسازمان ملل، با هدف ارتقای نهاد مسؤول در سازمان ملل از سطح کمیسیون حقوق بشر به نهادی همشأن شورای امنیت، برای نخستین بار از سوی «والتر کلین» یک کارشناس حقوقی سوییسی مطرح و سپس از سوی کمیسیون اصلاحات حقوق سازمان ملل متحد پذیرفته شد.

سرانجام،در سال ٢٠٠۵ میلادی با اجماع جهانی و پیشنهاد کوفی عنان، دبیرکل سازمان ملل متحد، شرایط گذار کمیسیون حقوق بشر به شورای حقوق بشر فراهم و متعاقب آن تغییراتی در نحوه عملکرد آن بوجود آمد. برخی کشورها با شکل گیری چنین شورایی مخالفت کردند. از جمله این کشورها میتوان به کوبا، ونزوئلا، ویتنام، ترکمنستان، بلاروس، پاکستان و سوریه اشاره کرد. کشورهای مخالف، کشورهایی بودند که اغلب به خاطر ناهمخوانی نظام رفتاری حکومت هایشان با معیارهای بین المللی اصولاً با هر گونه تقویت سیستم های نظارتی حقوق بشر مخالفند. کوفی عنان، با انتقاد از رفتار کمیسیون حقوق بشر از دولتها نیزخواست که از این تغییر حمایت کنند.وی درآخرین نشست کمیسیون حقوق بشر از این نهاد انتقاد کرد و گفت:

«چنانچه سازوکارهای حقوق بشر را اصلاح نکنیم، شاید قادر نباشیم اعتماد مردم به سازمان ملل متحد را احیا کنیم، ما به برهه ای رسیده ایم که اعتبار رو به زوال کمیسیون حقوق بشر بر حسن شهرت سازمان ملل متحد سایه انداخته است و دیگر اصلاحات قطره ای کافی نیست.» (سخنرانی کوفی عنان به نقل از دفتر سازمان ملل در ژنو)

از این رو کمیسیون حقوق بشر بعد از شش دهه که وظیفه نظارت بر رعایت حقوق بشر در سراسر جهان را برعهده داشت سرانجام، پس از انتقادهای فراوان جای خود را به شورای حقوق بشرداد. این شورا در ماه مارس سال ٢٠٠۶ میلادی با رأی موافق ١٧٠ کشور جهان در برابر رأی مخالف آمریکا، اسرائیل، جزایر مارشال و پالائو و نیز رأی ممتنع ایران، ونزوئلا و بلاروس جانشین کمیسیون حقوق بشر سازمان ملل شد. (روز شمار شورای حقوق بشر، دفترسازمان ملل در ژنو)

شورا به مثابه یکی از ارکان فرعی مجمع عمومی

شورای حقوق بشر به عنوان یک رکن فرعی مجمع عمومی تشکیل گردید. دلیل ایجاد آن با این جایگاه و نه به مثابه رکن اصلی، به اهمیت جایگاه شورا در سازمان ملل مربوط نمی گردد،بلکه به دلیل سهولت در تاسیس آن به مثابه رکن فرعی مجمع عمومی می باشد.اگر مقرر می گردید، شورا به مثابه یک رکن اصلی تشکیل گردد، این موضوع مستلزم اصلاح و تجدید نظر در منشور سازمان ملل بود، که به سادگی قابل تحقق نمی بود. ساختار تشکیلاتی و اجرائی شورا

آخرین سند در مورد شکل گیری شورای حقوق بشر را می توان پیش نویس قطعنامه رئیس مجمع عمومی دانست که در ٢٣فوریه ٢٠٠۶ منتشر شد. طبق این سند:

– دفتر این شورا در شهر ژنو است.

– «شورای حقوق بشر» جانشین «کمیسیون حقوق بشر» می شود.

– شورای جدید، ارگان فرعی مجمع عمومی است.

– شورا وضعیت نقض حقوق بشر، از جمله نقض گسترده و سیستماتیک را مورد خطاب قرار می دهد و در این زمینه به ارائه «توصیه» می پردازد. شورا همچنین به ارتقای هماهنگی مؤثر و جهت دهی حقوق بشر در نظام ملل متحد می پردازد.

– شورا بر اساس اصول جهان شمولی، بی طرفی، غیر گزینشی عمل کردن، واقع بینی، همکاری و گفتگوی سازنده بین المللی، با نگاه به ارتقا و حمایت از همه حقوق فرهنگی، اجتماعی، اقتصادی، سیاسی، مدنی و از جمله حق توسعه عمل می کند.

– شورا وظایف خود را چنین تعریف می کند:

– ارتقای آموزش حقوق بشر، خدمات مشاوره، همکاری فنی و ظرفیت سازی را در دستور کار دارد.

– به عنوان محفلی برای گفتگو در مورد موضوعات حقوق بشری عمل می کند.

– برای توسعه بیشتر حقوق بین الملل در زمینه حقوق بشر به مجمع عمومی توصیه هایی را ارائه می دهد.

– اجرای کامل الزامات حقوق بشری دولت ها و اهداف و تعهدات ناشی از کنفرانس ها و اجلاس های سازمان ملل در ارتباط با ارتقا و حمایت از حقوق بشر را در پیش می گیرد.

– اجرای تعهدات و الزامات حقوق بشری دولت ها را بر اساس اطلاعات واقعی و قابل اتکا مورد بازبینی قرار می دهد به گونه ای که جهان شمولی و رفتار برابر با همه دولت های عضو تضمین شود. این بازبینی باید یک مکانیسم مشارکتی بر اساس گفتگوی متقابل با حضور کامل کشور مورد نظر و با لحاظ مقتضیات ظرفیت سازی باشد. چنین مکانیسمی باید جنبه تکمیلی داشته باشد و به تکرار کار نهادهای مبتنی بر معاهده نپردازد. شورا کیفیت و توزیع زمانی مکانیسم بازبینی دوره ای همه کشورها را طی یک سال بعد از برگزاری اولین نشست تعیین می نماید.

– در زمینه پیش گیری از نقض حقوق بشر از طریق گفتگو و همکاری مشارکت می نماید و در موارد اضطراری نقض حقوق بشر واکنش سریع نشان می دهد.

– نقش و مسؤولیت های کمیسیون حقوق بشر در ارتباط با کار دفتر کمیساریای عالی حقوق بشر را طبق تصمیم مجمع عمومی در قطعنامه ١۴١ سال ١٩۴٨ بر عهده می گیرد.

– در زمینه حقوق بشر با حکومت ها، سازمان های منطقه ای، جامعه مدنی، و نهادهای ملی حقوق بشری همکاری نزدیک دارد.

– در ارتباط با حمایت و ارتقای حقوق بشر به ارائه توصیه می پردازد.

– به صورت سالانه به مجمع عمومی گزارش می دهد.

– شورای حقوق بشر تمامی تعهدات، مکانیسم ها، کارکردها و مسؤولیت های کمیسیون در زمینه حقوق بشر را می پذیرد و به بازبینی و در صورت نیاز اصلاح و منطقی نمودن آن ها می پردازد، تا بدین وسیله نظام رویه های ویژه، توصیه های کارشناسی، و رویه دادخواهی را حفظ نماید. شورا این بازبینی را طی یک سال پس از اولین نشست خود تکمیل می نماید.

– شورای حقوق بشر ۴۷ دولت عضو دارد که به صورت فردی و مستقیم با آرای محرمانه اکثریت اعضای مجمع عمومی انتخاب می شوند. عضویت بر اساس توزیع متناسب جغرافیایی است و کرسی ها در میان گروه های منطقه ای بدین ترتیب تقسیم می شود: گروه آفریقایی ١٣ عضو، گروه آسیایی ١٣ عضو، گروه اروپای شرقی ۶ عضو، گروه آمریکای لاتین و کارائیب ٨ عضو، گروه اروپای غربی و دیگر کشورها ٧ عضو. اعضای شورا برای یک دوره سه ساله خدمت می کنند و امکان انتخاب مجدد در دو دوره متوالی را ندارند.

– عضویت برای همه دولت های عضو سازمان ملل باز خواهد بود. به هنگام انتخاب اعضا، سهم نامزدها برای ارتقا و حمایت از حقوق بشر و تعهدات اختیاری آن ها لحاظ می شود. در عین حال مجمع عمومی با دو سوم اکثریت آرا امکان تعلیق عضویت کشورهایی که به نقض گسترده و سیستماتیک حقوق بشر می پردازند را دارد.

– اعضای منتخب شورا باید از بالاترین استانداردها در ارتقا و حمایت از حقوق بشر برخوردار باشند، همکاری کامل با شورا داشته باشند، و طی دوران عضویتشان تحت مکانیسم بازبینی دوره ای بین المللی قرار گیرند.

– شورا به طور منظم طی سال تشکیل جلسه می دهد و تعداد دفعات تشکیل جلسه در هر سال نباید کمتر از سه جلسه شامل یک جلسه اصلی باشد. مدت کل این جلسات هم نباید کمتر از ده هفته باشد. به علاوه در صورت نیاز، جلسات ویژه با حمایت یک سوم آرای اعضای شورا تشکیل می شود.

– شورا رویه کاری کمیته های مجمع عمومی را تا حد کاربرد مورد استفاده قرار می دهد مگر این که مجمع عمومی یا شورای حقوق بشر رویه مستقلی را ترسیم نماید.

– شورای حقوق بشر از مشارکت و مشاوره ناظران، از جمله دولت هایی که عضو شورا نیستند، آژانس های تخصصی، دیگر سازمان های بین حکومتی، نهادهای ملی حقوق بشر، و نیز سازمان های غیردولتی بر اساس ترتیباتی چون قطعنامه ٣١/١٩٩۶ اکوسوک، و رویه مورد لحاظ کمیسیون، و با تضمین سهم مؤثر این نهادها استفاده می نماید.

– شیوه های کاری کمیسیون باید شفاف، منصفانه و بی طرفانه باشد؛ گفتگوی حقیقی را امکان پذیر نماید؛ نتیجه محور باشد؛ امکان ارائه توصیه و اجرا را به مباحث بعدی دهد؛ و شرایط تعامل واقعی با مکانیسم ها و رویه های ویژه را فراهم آورد.

– این پیش نویس قطعنامه به شورای اقتصادی و اجتماعی توصیه می کند از کمیسیون حقوق بشر بخواهد کار خود را در شصت و دومین نشست جمع بندی نماید و کمیسیون را در تاریخ ١۶ژوئن ٢٠٠۶منسوخ نماید.

– انتخاب اعضای اولین دوره شورای حقوق بشر در روز ٩ مه ٢٠٠۶ برگزار می شود. اولین جلسه شورا در ١٩ ژوئن ٢٠٠۶ برگزار می شود.

– شورا کار و عملکرد خود را پس از پنج سال از تأسیس و گزارش به مجمع عمومی مورد بازبینی قرار می دهد. (به نقل از بولتن سازمان ملل)

مکانیزم های رسیدگی در شورا

رسیدگی در شورا بر اساس مکانیزم های مختلفی بعمل می آید.برخی از این مکانیزم ها بعد از تشکیل شورا و برخی مربوط به کمیسون بوده،که به شورا منتقل گردیده است. ویژگی تمامی این مکانیزم ها در محرمانه بودن پرونده تا قبل از ارجاع به مجمع عمومی می باشد. مهمترین مکانیزم ها عبارتند از:

الف- مکانیزم بررسی دوره ای وضع حقوق بشر در هر کشور(ایجاد شده در شورا)

«در چهارچوب این مکانیزم، شورا از طریق ایجاد یک گروه کاری که متشکل از ۴٧ کشور عضو شورا می باشند،در یک دوره ۴ ساله، به بررسی وضعیت حقوق بشر در تمامی کشورهای عضو سازمان ملل پرداخت. (از سپتامبر سال ٢٠٠٨). کشورهای عضو، اولین کشورهایی بودند که وضعیت حقوق بشر مورد بررسی قرار گرفت. بدین ترتیب هیچ کشوری مصون از رسیدگی وضعیتش در شورای حقوق بشر نیست.» (از گزارش کمیساریای عالی حقوق بشر به نقل از بولتن سازمان ملل) ب- مکانیزم های فراقراردادی

در شورا، مکانیزم ارایه شکایات و رسیدگی، به گونه ای که در برخی ارگان های قراردادی مانند کمیته حقوق بشر، کمیته مقابله با شکنجه، کمیته محو و تبعیض نژادی، پیش بینی شده،وجود ندارد. مکانیزم رسیدگی در شورا از نوع فرا قراردادی است. مراد از فراقراردادی،مکانیزم های موضوعی و مکانیزم های مربوط به وضعیت یک کشور خاص می باشد. مکانیزم های فرا قراردادی بر دو نوع می باشند:

١- سیستم شکایت مستقیم افراد: در این سیستم، اتباع کشورها از قبیل قربانیان یا خانواده آنها، سازمان های غیر دولتی محلی و بین المللی، از طریق تنظیم شکایت می توانند در ارتباط با نقض حقوق بشر اقدام نمایند.

٢- سیستم گزارشگران ویژه: در این سیستم، شورا از طریق ارایه گزارش گزارشگران خود، در هریک از موضوعات از قبیل آزادی بیان و عقیده، آزادی مذهب و… در جریان وضعیت حقوق بشر در آن موضوع خاص در کشورهای مختلف قرار می گیرد و در باره آنها تصمیم گیری می نماید. در هر دو نوع مکانیزم، موارد عنوان شده باید حاوی حداقل شرایط زیر باشد.

هویت قربانی یا قربانیان فرضی

هویت عاملین نقض حقوق بشر

هویت اشخاص یا سازمانهایی که به ارایه اطلاعیه می پردازند

تشریح تفصیلی وضعیتی که نقض حقوق بشر صورت گرفته است

ج- مکانیزم گروهای کاری

درچهارچوب قطعنامه ٢۵١/۶٠ سازمان ملل، کلیه مسئولیت ها و اختیاراتکمیسیون حقوق بشر به شورای حقوق بشر منتقل گردید.شورا میتواند به بازبینی اختیارات خود به منظور بهبود و اصلاح آنها بپردازد. مکانیزم هایی که از کمیسیون به شورا منتقل شده اند به قرار زیر می باشد.

١- مکانیزم رویه های ویژه

٢- گروه کاری وضعیت ها

٣- گروه های کاری موضوعی

۴- گروه های کاری قاعده ساز

۵- گروه های کاری تحفیق

مهمترین تفاوتهای کمیسیون حقوق بشر با شورای حقوق بشر:

– کمیسیون حقوق بشر براساس سهمیه منطقه ای تعیین می شد، ولی شورای حقوق بشر با انتخابات مستقیم تعیین می شود. کسب دو سوم آراء مجمع عمومی از سوی کشورهای متقاضی عضویت در این شورا ضروریست. انتخاب اعضای شورای حقوق بشر از سوی مجمع عمومی هرچند که مانع حضور کشورهای نقض کننده حقوق بشر در این شورا نمی شود، اما کار را بر این نوع کشورها سخت تر می کند.

– کمیسیون حقوق بشر سالی یک بار و به مدت شش هفته تشکیل جلسه می داد، در حالی که شورای حقوق بشر باید قادر باشد در هر زمانی که لازم بود تشکیل جلسه دهد.

– کمیسیون حقوق بشر به جایگاهی سیاسی مبدل شده بود و تنها برخی از کشورها مثل کره شمالی، سودان و … مورد سئوال قرار می گرفتند (چندین دوره متوالی ایران نیز در این شرایط قرار داشت)، در حالی که در تشکیلات شورای حقوق بشر هر کشوری می تواند در خصوص حقوق بشر مورد نظارت و سئوال قرار گیرد. بنا بر اظهارات دبیر کل سازمان ملل متحد هیچ کسی بر فضیلت پاسداری از حقوق بشر حق انحصاری ندارد و نقض حقوق بشر در کشورهای ثروتمند و فقیر دیده می شود. در واقع شورای حقوق بشر سازمان ملل متحد از حق تعلیق عضویت اعضای متهم به نقض سازمان یافته حقوق بشر برخوردار است و در عین حال به طور مستقیم تحت نظارت مجمع عمومی کار می کند به همین دلیل گمان می رود مؤثرتر و کارآمدتر از کمیسیون حقوق بشر عمل نماید. واقعیت این است که اعضای مجمع عمومی سازمان ملل در زمینه رعایت حقوق بشر کارنامه متفاوتی دارند و در عین حال همه آنها نیز از حق رأی برابر برخوردارند. این درحالیست که به جز چند کشور مشخص، هنوز روشن نیست که چه کشورهایی ناقض حقوق بشر هستند و چه کشورهایی آن را رعایت می کنند. چرا که حقوق بشر نیز مانند سایر مؤلفه های توسعه شاخص های فراوانی دارد که کشورهای مختلف در مورد رعایت هر یک از شاخص ها با هم متفاوتند.

– کمیسیون حقوق بشر دارای ۵٣ عضو بود در حالی که شورای حقوق بشر ۴٧ عضو دارد که ١٣عضو آن از آفریقا، ١٣ عضو از آسیا، ٨ عضو از آمریکای جنوبی و کارائیب، ۶ عضو از اروپا و ٧ عضو از سایر نقاط جهان انتخاب می شوند.

– مدت عضویت در کمیسیون حقوق بشر ٣ ساله بود در حالی که در شورای حقوق بشر متناسب با وضعیت کشورها از ١ تا ٣ سال متغییر است.

– در کمیسیون حقوق بشر نقض حقوق بشر توسط کشورهای عضو موجب ابطال عضویت آنها

نمی شود در حالی که در شورای حقوق بشر به ترتیب کشورهای عضو مورد نظارت حقوق بشر قرار می گیرند و در صورتی که نقض حقوق بشر در یکی از کشورهای عضو محرز شود در ابتدا به آن کشور تذکر داده می شود و در صورت عدم اصلاح، عضویت آن کشور باطل می گردد. با توجه به این مسئله کشورهایی که عضویت یک ساله دارند در اولویت بررسی وضعیت حقوق بشر قرار می گیرند.